Noiembrie 2009

I.     Sinteza: OBIECTIV-BENEFICIARI -AVANTAJE-DEZAVANTAJE

II.    Ce s-a intamplat de curand in UE in materie de PPP?

III.  Recomandari preliminare cu privire la dezvoltarea PPP in Romania

• Elaborarea STRATEGIEI GUVERNAMENTALE pentru dezvoltarea PPP
• Revizitarea cadrului legal in vigoare si cuplarea tuturor acestora intr-o LEGE CADRU PENTRU PPP

A. Introducerea conceptului de PPP in legislatia romaneascaB. Reglementarea legală a parteneriatului public privat instituţionalizat – o societate mixtă public-privat. C. Revizuirea „Ghidului pentru implementarea proiectelor de concesiune de lucrări publice şi servicii din România"

• Asigurarea unui CADRU ORGANIZAŢIONAL capabil să promoveze parteneriatul public-privat, sub forma Grupului PPP care poate intra sub coordonarea directa a Primului Ministru

A. Înfiinţarea unei structuri interministeriale B. Dezvoltarea schemei de personal a Unităţii Centrale pentru Coordonarea Parteneriatului Public Privat (UCCPPP) C. Înfiinţarea la nivelul fiecărui minister a unei structuri formată din specialişti in materie de PPP

• Asigurarea RESURSELOR FINANCIARE

A. Achiziţia serviciilor de consultanţă, conform prevederilor legale în vigoare, în scopul elaborării studiilor şi analizelor necesare deciziei de concesionare, eventual pentru elaborarea documentaţiei de atribuireB. Eventualele plăţi aferente contractelor de concesiune , inclusiv al celor necesare fondurilor structurale si celorlalte fonduri comunitare orientate in acest sens: JEREMIE, JASPERS JESSICA etc.

IV. Comunicarea si lamurirea intelegerilor eronate referitoare la PPP si Concesiune - componenta de baza a Strategiei Guvernamentale

I. Sinteza : OBIECTIV-BENEFICIARI -AVANTAJE-DEZAVANTAJE

Obiectivul Guvernului: să încurajam recursul la parteneriate public-privat (PPP-uri) în proiectele de investiţii.

Părţile afectate:

Autorităţile publice contractante, Investitorii privaţi, Cetatenii beneficiari ai bunurilor si serviciilor publice derulate rapid si eficient, la o calitate superioara si cu costuri mai mici.

Avantaje:

(1) Eliminarea obstacolelor din calea derularii PPP-urilor si, implicit, a discriminării împotriva PPP-urilor în alocarea fondurilor publice.

(2) Mobilizarea fondurilor private disponibile pentru investitii, pe care le pot comasa si atrage de pe piata de capital, pentru completarea efortului public cu fonduri extrabugetare (o alternativa la constrangerile bugetare guvernamentale), mai ales in domeniile cronic sub-finantate.

(4) Transparenta prin etalarea costului de finanţare a infrastructurii de-a lungul întregii vieţi a activelor respective, reducând astfel presiunea imediată exercitată asupra bugetelor sectorului public şi permiţând finalizarea mai rapidă a proiectelor de infrastructură.

(5) Facilitarea executarii proiectelor la timp şi fără a depăşi bugetul prevăzut.

(6) Se reduc costurile şi se obţine o rată superioară a rentabilitatii si calităţii prin exploatarea eficienta si durabila, prin capitalizarea potenţialului de inovare, cercetare si dezvoltare a sectorului privat.

(7) Îmbunătăţirea partajarii riscului între partenerii publici şi privaţi,

(8) Extinderea cotelor de piaţă ale societăţilor private în domeniul achiziţiilor guvernamentale si stimularea participarii societatilor romanesti pe pieţele PPP din statele membre ale UE.

Dezavantaje:

(1) Sporirea fondurilor Romaniei destinate exclusiv promovării PPP-urilor nu este oportună, întrucât promovarea proiectelor de investiţii nu ar trebui să depindă de forma aleasă pentru contract.

(2) Participarea Romaniei în cadrul societăţilor risca sa distorsioneze concurenţa şi poate conduce la exercitarea motivată politic a influenţei Romaniei asupra libertăţii de alegere de care dispun societăţile private.

(3) PPP-urile nu constituie un instrument de politică adecvat pentru stimularea creşterii economice pe termen scurt, deoarece intervalele necesare pentru concepţia şi implementarea lor sunt in general lungi.

II. Ce s-a intamplat de curand in UE in materie de PPP?

CE ia atitudine in favoarea PPP prin Comunicarea COM(2009) 615 din 19 noiembrie 2009: Mobilizarea investiţiilor private şi publice în vederea refacerii economice şi realizării unor modificări structurale pe termen lung: dezvoltarea de parteneriate public-privat.

Scurt rezumat:

► Forme de parteneriat public-privat (PPP-uri) în UE

– „Parteneriatele public-privat" sunt forme de cooperare între autorităţile publice şi sectorul privat

- pentru finanţarea, concepţia, construcţia, renovarea, gestionarea sau întreţinerea infrastructurilor

sau

- pentru furnizarea de servicii care în mod tradiţional ar fi fost acoperite de sectorul public.

– La nivelul UE, PPP-urile sunt folosite mai ales în sectorul transporturilor (drumuri şi şine ferate), în domeniul clădirilor şi instituţiilor publice (şcoli, spitale, închisori) şi în sectorul de mediu (tratarea apei, gestionarea deşeurilor), dar nu numai.

► Dezvoltări de PPP în UE

– Comisia consideră drept „foarte limitată" cota actuală a PPP-urilor în investiţiile din sectorul public, evaluată în prezent la 4 procente (p. 3).

– Pe fondul crizei economice actuale,

- PPP-urile sunt restricţionate din cauza creşterii costurilor de finanţare,

- în primele trei trimestre ale anului 2009 au scăzut cu 30% atât ca volum, cât şi ca număr.

► Iniţiativa tehnologică comună (ITC)

– În scopul promovării cercetării, cel de-al şaptelea Program-cadru pentru cercetare a înfiinţat „Iniţiativa tehnologică comună" (ITC) ca un nou tip de parteneriat public-privat în temeiul articolului 187 TFUE (ex-art. 171 TCE). Această măsură permite UE să înfiinţeze „întreprinderi comune" împreună cu actori din sectorul privat în scopul executării programelor de cercetare ale UE.

– Până în prezent, au fost înfiinţate ITC-uri în următoarele domenii: „medicamente inovatoare", aeronautică, „celule de combustie şi pile cu hidrogen", nanoelectronică şi tehnologii ale informaţiei şi comunicării, precum şi tehnologii de informare şi comunicare care sunt integrate în alte echipamente („sisteme TIC încorporate").

– Cel de-al şaptelea Program-cadru pentru cercetare a prevăzut în bugetul său 3 miliarde de euro pentru ITC-uri.

► Sprijinirea PPP prin fonduri structurale

Fondurile structurale pentru perioada 2007–2013 susţin PPP-urile din statele membre prin intermediul a trei iniţiative ale UE:

– iniţiativa JASPERS (Asistenţă comună pentru sprijinirea proiectelor din regiunile europene) promovează proiectele PPP de infrastructură în cele douăsprezece noi state membre.

– iniţiativa JESSICA (Sprijin comun european pentru investiţii durabile în zonele urbane) promovează investiţii durabile în cadrul parteneriatelor PPP urbane.

– iniţiativa JEREMIE (Resurse europene comune pentru microîntreprinderi, întreprinderi mici şi mijlocii) sprijină crearea de noi afaceri şi urmează să îmbunătăţească accesul întreprinderilor la finanţare.

► Promovarea de PPP-uri în domeniul reţelelor transeuropene de transport (TEN-T)

– În condiţiile posibilelor variaţii ale cererii, PPP-urile pentru proiectele TEN-T se confruntă adesea cu dificultăţi în ceea ce priveşte găsirea de finanţare privată la costuri competitive. Garanţiile pentru împrumuturi din partea BEI (instrumente de garantare a împrumuturilor în cazul proiectelor privind reţeaua transeuropeană de transport, LGTT) au fost instituite pentru a compensa această stare de fapt.

– Granturile pentru costuri de construcţie trebuie să îi încurajeze pe promotorii proiectelor să înfiinţeze astfel de PPP-uri pentru proiectele TEN-T.

– Comisia reflectează asupra posibilităţii de angajare a UE printr-o participaţie de capital la „European 2020 Funds for Energy, Climate Change and Infrastructure (Marguerite)" („Fonduri europene 2020 pentru energie, schimbări climatice şi infrastructură – Marguerite"). Acest fond de investiţii furnizează capital mai ales pentru investiţiile în infrastructura de mediu, energetică şi de transport a statelor membre ale UE.

► Cadrul UE pentru cooperare

UE intenţionează să construiască un „cadru eficient şi potenţator de cooperare" între sectorul public şi cel privat pentru promovarea PPP-urilor.

Iată care sunt obiectivele sale în raport cu această activitate:

– Îmbunătăţirea accesului la finanţare pentru PPP-uri prin:

- lărgirea spectrului instrumentelor UE de finanţare (de ex. JASPERS, JESSICA, JEREMIE, LGTT, Fondurile Marguerite) şi

- consolidarea furnizării de fonduri şi garanţii din partea BEI.

– Achiziţiile publice ale PPP-urilor vor fi facilitate prin:

- examinarea normelor UE în domeniul achiziţiilor publice (Directivele 2004/17/CE şi 2004/18/CE)

- şi un nou act juridic privind concesionările.

– Îmbunătăţirea egalităţii de tratament privind PPP-urile în procedurile de achiziţii publice pentru concesionările de servicii. Comisia pregăteşte o analiză de evaluare a impactului măsurilor existente pentru a estima ce iniţiative sunt necesare în viitor.

– Asigurarea unei contabilităţi corecte a obligaţiilor financiare ale sectorului public privind PPP-urile prin:

- calcularea adecvată a balanţei de plăţi pentru contractele PPP în conturile naţionale ale statelor membre,

- liniile directoare privind tratamentul contabil al garanţiilor publice furnizate în contextul sistemelor de PPP,

- şi consilierea acordată statelor membre privind înregistrarea statistică a fiecăruia dintre contractele PPP.

– Îmbunătăţirea informării şi expertizei privind PPP-urile prin:

- linii directoare pentru promovarea de PPP-uri în cadrul fondurilor structurale,

- proiecte PPP pilot care servesc drept modele de bune practici,

- Centrul European de Expertiză PPP (EPEC), susţinut de BEI, pentru îmbunătăţirea utilizării fondurilor structurale şi de coeziune în cadrul programelor de investiţii,

- identificarea acelor prevederi din cadrul legislaţiei naţionale care împiedică înfiinţarea de PPP-uri.

► Acţiuni prevăzute de Comisie pentru 2010:

În vederea consolidării PPP-urilor, mai ales pe fondul crizei economice actuale, Comisia intenţionează să ia următoarele măsuri, încă din 2010:

– Comisia intenţionează să înfiinţeze un „grup PPP", lansând către toate „părţile interesate şi relevante" invitaţia de a-şi discuta preocupările cu privire la PPP-uri. Mai mult decât atât, grupul PPP trebuie să redacteze linii directoare cu care să vină în sprijinul statelor membre pentru eliminarea barierelor care afectează PPP-urile.

– Comisia va lucra cu BEI pentru a creşte finanţarea aflată la dispoziţia PPP-urilor, pentru a re-focaliza instrumentele de finanţare existente ale UE şi pentru a dezvolta altele noi.

– Mai mult decât atât, se va asigura că nu există discriminare împotriva PPP-urilor în alocarea fondurilor publice ale UE.

– Comisia intenţionează să propună un „cadru mai eficient pentru inovare". În acest scop, UE trebuie să participe în cadrul unor organisme de drept privat şi să investească direct în proiecte specifice.

Contextul politicii publice

Comisia a iniţiat o consultare privind PPP-urile şi normele UE privind achiziţiile şi concesionările publice în 2004 [Cartea Verde COM(2004) 327], cu o raportare privind rezultatele acestei consultări în 2005 [Comunicarea (2005) 569]. În 2008 Comisia a emis liniile directoare privind interpretarea acestor norme în vederea aplicării lor la PPP-uri. În temeiul acestor linii directoare, alegerea partenerilor privaţi se supune fie directivelor privind achiziţiile, fie principiilor generale ale TFUE (ex TCE).

În cadrul Programului european de refacere economică [Comunicarea COM(2008) 800], Comisia a propus trei PPP-uri pentru a promova dezvoltarea tehnologiilor inovatoare: „Iniţiativa europeană pentru automobile ecologice" (5 miliarde de euro), „Iniţiativa europeană pentru clădiri eficiente-energetic" (1 miliard de euro) şi „Iniţiativa pentru fabricile viitorului" (1,2 miliarde de euro).

Opţiuni pentru influenţarea procesului politic

Direcţia Generală responsabilă cu coordonarea: Secretariatul General

Procedura consultativă: nu a fost planificată nicio procedură consultativă.

EVALUARE

A. Evaluarea impactului economic

Evaluarea ordoliberală: Parteneriatele public private pot servi în multe cazuri ca un instrument adecvat pentru realizarea de investiţii publice. Totuşi, dintr-o perspectivă ordoliberală, există riscul ca PPP-urile să fie folosite pentru a diminua restricţiile constrângătoare asupra bugetelor publice. Este exact motivul pentru care furnizorii pentru achiziţii publice aleg adesea PPP-uri pentru investiţiile lor. In acest scop, ar fi fost de dorit adoptarea de către Comisie a unei poziţii mai clare împotriva folosirii abuzive a PPP-urilor în scopul de a eluda restricţiile bugetare.

Măsurile luate de Comisie pentru a împiedica discriminarea PPP-urilor în cadrul alocării fondurilor UE pentru PPP-uri sunt salutare. Cu toate acestea, creşterea finanţării UE pentru PPP-uri, dorită de Comisie, nu este indicată. UE nu ar trebui să condiţioneze acordarea de subventii pentru proiectele de investiţii publice de faptul că sunt sau nu implementate sub formă de PPP. De asemenea, după cum nu trebuie să facă obiectul niciunei discriminări, PPP-urile nu trebuie nici să beneficieze de vreun tratament preferenţial. Dimpotrivă, decizia pro sau contra lor trebuie să se bazeze exclusiv pe consideraţii faptice şi nu pe sumele pe care le-ar avea de cheltuit Bruxelles-ul.

O altă aspiraţie a Comisiei, participaţia UE în cadrul societăţilor private, este discutabiltă în numele perspectivei ordoliberale. O participaţie publică în cadrul societăţilor private nu este problematică numai pentru că ar putea denatura concurenţa. Există în plus riscul influenţei politice asupra deciziilor din sectorul privat. Nu este cu nimic mai probabil ca societăţile gestionate de sectorul public să fie mai inovatoare, nici chiar dacă UE participă cu scopul de a crea un „cadru mai eficient pentru investiţii".

Impactul asupra eficienţei şi libertăţii individuale de a alege. Majoritatea proiectelor PPP existente în cadrul UE se află încă în faza iniţială a duratei lor totale. În consecinţă, niciun fel de declaraţii concrete şi generale privind eficienţa acestora nu sunt posibile în prezent.

Totuşi, succesul modelelor PPP depinde în principal de designul specific al fiecărui proiect în parte; astfel, PPP-urile nu pot fi considerate ca general adecvate pentru orice proiect de investiţii posibil. O condiţie prealabilă pentru obţinerea unor avantaje economice este aceea de conformitate a contractanţilor cu cerinţele de calitate la costuri mici. Dacă aceste condiţii sunt îndeplinite, proiectele PPP pot stabili stimulente foarte eficace pentru eficienţa de cost în faza de construcţie şi desfăşurare a investiţilor.

Nu poate fi invocată nicio raţiune pentru care barierele la înfiinţarea de PPP-uri să nu trebuiască înlăturate, prin intermediul unui Grup PPP care ar urma să fie înfiinţat; acelaşi lucru rămâne valabil pentru schimbul de bune practici, în special întrucât toate statele membre au dobândit experienţă în acest domeniu.

Impact asupra creşterii şi angajărilor

Din cauza intervalelor foarte lungi necesare între pregătirea achiziţiilor şi implementarea efectivă, PPP-urile nu reprezintă un instrument adecvat pentru stimularea creşterii economice. Promovarea specială a PPP-urilor pe baza impactului acestora asupra creşterii economice, la care aspiră Comisia, trebuie aşadar respinsă.

Impactul asupra Europei ca locaţie de afaceri

Neproblematic.

B. Evaluare juridică

Competenţa legislativă. UE poate să-şi desfăşoare propria politică de promovare a PPP-urilor prin intermediul fondurilor structurale şi fondului de coeziune pentru reţelele transeuropene de transport [art. 177 TFUE (ex-art. 161 TCE)]. În plus, este îndreptăţită să înfiinţeze „iniţiative tehnologice comune" prin intermediul unor „societăţi mixte" [art. 187 TFUE (ex-art. 171 TCE)].

Subsidiaritatea - Neproblematică.

Proporţionalitatea - Neproblematică.

Compatibilitatea cu legislaţia comunitară - Neproblematică.

Compatibilitatea cu legislaţiile nationale - Nu poate fi prevăzută în prezent.

Concluzii

Parteneriatele public-private pot servi în multe cazuri ca un instrument adecvat pentru implementarea proiectelor de investiţii. Nu poate fi invocată nicio raţiune pentru care barierele la înfiinţarea de PPP-uri să nu trebuiască înlăturate. Aceeaşi remarcă se aplică şi în cazul eliminării discriminării PPP-urilor la alocarea de fonduri UE. Totuşi, sporirea fondurilor UE destinate PPP-urilor, anunţată de către Comisie, este discutabila, întrucât niciun tip de investiţie nu ar trebui favorizat în raport cu celelalte. De asemenea, participaţia UE în cadrul societăţilor private risca sa denatureze concurenţa şi, în plus, este probabil să conducă la influenţarea pe baze politice a deciziilor luate de societăţile din sectorul privat. Din cauza intervalelor de timp foarte lungi necesare între pregătirea achiziţiilor şi implementarea efectivă, PPP-urile nu reprezintă un instrument adecvat pentru stimularea creşterii economice. Promovarea specială a PPP-urilor dorită de Comisie, in defavoarea altor forme de contracte, invocând impactul acestora asupra creşterii economice, trebuie aşadar respinsă. Raman insa domenii unde PPP-urile sunt in mod evident mai avantajoase si unde se impun ca alternativa, pe baza evaluarilor economice detaliate si a costurilor de oportunitate.

III. Recomandari preliminare cu privire la dezvoltarea PPP in Romania

În România s-au pus bazele acestui tip de cooperare, prin înfiinţarea în anul 2005 a Unităţii Centrale pentru Coordonarea Parteneriatului Public Privat şi prin crearea unui cadru legislativ, revizitat in repetate randuri, pentru a permite dezvoltarea acestor parteneriate.

Din păcate însă, practica a dovedit că aceste măsuri nu sunt suficiente pentru promovarea şi implementarea proiectelor de tip parteneriat public-privat. In prezent, sunt proiectate abia doua proiecte in regim PPP la nivelul autoritatilor centrale.

Una din primele acţiuni pentru promovarea şi implementarea acestor proiecte este aceea de elaborare a unei Strategii Guvernamentale pentru dezvoltarea PPP, scurta, la obiect, tangibila si cu tinte clare temporale, bazata pe urmatoarele propuneri preliminare si pe buna practica internationala in domeniu:

1. Revizitarea cadrului legal in vigoare si cuplarea tuturor acestora intr-o LEGE CADRU PENTRU PPP, astfel incat sa se regaseasca inclusiv conceptul de PPP in legislatia romaneasca si sa se elimine exceptiile legislative.

Argumente pentru:

A. Reintroducerea conceptului de „parteneriat public-privat" şi la modalităţile de realizare a unor proiecte de interes general cu participarea sectorului privat:

- Prin O.U.G. nr. 34/2006, art.217 şi urm., s-a înlocuit noţiunea de "parteneriat public-privat" cu cele de "concesiune de lucrări publice" şi "concesiune de servicii";

- În materie, rămân aplicabile dispoziţiile dreptului comun privind asocierea în participaţiune (251-256 Cod comercial), contractul de închiriere, sub rezerva respectării dispoziţiilor art.136 din Constituţie privind regimul proprietăţii sau reglementări speciale precum Legea serviciilor comunitare de utilităţi publice nr.51/2006;

- prin Ordinul nr. 1517/9574/2009 privind aprobarea Ghidului pentru implementarea proiectelor de concesiune de lucrări publice şi servicii în România (Material rezultat în urma implementării proiectului de Asistenţă Tehnică PHARE nr. 2005/017.553.05.01 pentru "Întărirea capacităţii administrative şi manageriale privind dezvoltarea, promovarea, implementarea şi monitorizarea eficientă a proiectelor de parteneriat public privat", cu participarea unui consorţiu internaţional format din firmele Deloitte Consultanţă SRL (România), Deloitte & Touche (UK), Deloitte Financial Advisory Services B.V. (Olanda) şi Louis Berger SAS (Franţa), se reţin următoarele:

„Conceptul de parteneriat public privat (PPP) rămâne însă valabil pentru reprezentarea oricărei tranzacţii care transferă responsabilitatea generală pentru furnizarea unui serviciu public sau pentru realizarea unei investiţii cu scop comercial către o companie privată, în timp ce autoritatea publică competentă îşi păstrează responsabilitatea politică, devenind partener la profit şi pierderi, putând fi incluse aici structuri precum contractele de asociere în participaţiune, contractele de închiriere, contractele de leasing, contractele de joint-venture, contracte de proiectare şi construcţie etc. PPP-urile sunt mijloace prin care sectorul public realizează proiecte de interes general utilizând aptitudinile şi experienţa sectorului privat. În multe cazuri, acestea pot de asemenea implica finanţarea proiectelor de către sectorul privat".

Cadrul legal actual în vigoare (sursa Ministerul de Justitie):

1. Ordonanţa de Urgenţă a Guvernului nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de achiziţie publică, a contractelor de concesiune de lucrări publice şi a contractelor de concesiune de servicii, aprobată prin Legea nr. 337/2006, cu modificările şi completările ulterioare

2. Hotărârea Guvernului nr. 925/2006 pentru aprobarea normelor de aplicare a prevederilor referitoare la atribuirea contractelor de achiziţie publică din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de achiziţie publică, a contractelor de concesiune de lucrări publice şi a contractelor de concesiune de servicii

3. Hotărârea Guvernului nr.71/2007 pentru aprobarea Normelor de aplicare a prevederilor referitoare la atribuirea contractelor de concesiune de lucrări publice şi a contractelor de concesiune de servicii prevăzute în Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de achiziţie publică, a contractelor de concesiune de lucrări publice şi a contractelor de concesiune de servicii

4. Hotărârea Guvernului nr.1660/2006 pentru aprobarea Normelor de aplicare a prevederilor referitoare la atribuirea contractelor de achiziţie publică prin mijloace electronice din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de achiziţie publică, a contractelor de concesiune de lucrări publice şi a contractelor de concesiune de servicii

5. Ordonanţa de urgenţă a Guvernului 54/2006 privind regimul contractelor de concesiune de bunuri proprietate publică

Cadrul legal abrogat:

1. ORDONANŢĂ Nr. 16/2002 privind contractele de parteneriat public-privat (abrogata cf.art.305 din OUG 34/2006):

- obiect de reglementare: proiectarea, finanţarea, construcţia, exploatarea, întreţinerea şi transferului oricărui bun public pe baza parteneriatului public-privat pentru concesiunea de lucrări.

- contractul de parteneriat public-privat pentru concesiunea de lucrări este un contract având ca obiect execuţia sau, după caz, atât proiectarea, cât şi execuţia uneia sau mai multor lucrări de construcţii, aşa cum sunt acestea cuprinse în clasificările statistice oficiale, ori execuţia prin orice mijloace a oricărei combinaţii a acestor lucrări de construcţii, care corespunde cerinţelor autorităţii contractante şi care conduce la un rezultat menit să îndeplinească, prin el însuşi, o funcţie tehnico-economică. În contrapartida lucrărilor executate contractantul, în calitate de concesionar, primeşte dreptul de a exploata rezultatul lucrărilor, în totalitate sau în parte, drept la care se poate adăuga, după caz, plata unei sume.

2. HOTĂRÂRE Nr. 621 din 20 iunie 2002 pentru aprobarea normelor metodologice de aplicare a Ordonanţei Guvernului nr. 16/2002 privind contractele de parteneriat public-privat (HOTĂRÂRE Nr. 90 din 19 ianuarie 2006 pentru aprobarea Normelor metodologice de aplicare a Ordonanţei Guvernului nr. 16/2002 privind contractele de parteneriat public-privat)

3. LEGEA nr.219/1998 privind regimul concesiunilor

B. Reglementarea legală a parteneriatului public privat instituţionalizat – o societate mixtă public-privat.

În HG 71/2007 pentru aprobarea Normelor de aplicare a prevederilor referitoare la atribuirea contractelor de concesiune se face referire la o „Companie de proiect", dar NU este clar dacă aceasta lămureşte problema parteneriatului public-privat instituţionalizat.

Se impune: definirea şi detalierea explicită a formelor de parteneriat.

La nivel european, concesiunile nu se regasesc sub forma unor tratate. Green Paper on public-private partnership and Community law on public contracts and concession COM/2004/0327/30.04.2004 propune existenta unei distinctii intre:

- Parteneriatele Public-Private (PPP) de tip pur contractual, in care perteneriatul intre sectorul public si sectorul privat se bazeaza pe linii exclusiv conventionale, si

- PPP de tip institutionalizat, care implica o cooperare intre sectorul public si sectorul privat in interiorul unei entitati distincte – concesiunile.

Aproximativ 40% din PPP derulate la nivel european iau forma PPP institutional, iar 60% sunt de tip PPP contractual.

C. Revizuirea „Ghidului pentru implementarea proiectelor de concesiune de lucrări publice şi servicii din România", astfel încât să prevadă în cele mai mici amănunte procedurile privind identificarea, structurarea, promovarea şi implementarea parteneriatelor publice private.

Ghidul trebuie sa aiba suportul legal integral, altfel ramane doar un ghid bine realizat.

2. Asigurarea unui CADRU ORGANIZAŢIONAL CAPABIL SĂ PROMOVEZE PARTENERIATUL PUBLIC-PRIVAT, sub forma Grupului PPP care poate intra sub coordonarea directa a Primului Ministru, care să identifice proiectele care pot fi implementate, să acorde asistenţă autorităţilor contractante pe parcursul selecţiei partenerului privat şi să monitorizeze implementarea pe parcursul derulării proiectului ,prin:

Argumente

A. Înfiinţarea unei structuri interministeriale care împreună cu UCCPPP să implementeze politicile guvernamentale din domeniu – identificarea proiectelor pilot prioritare in regim PPP pentru fiecare domeniu major de investitii publice: transport, mediu, sanatate, educatie, TIC, cercetare si inovare - noi initiative tehnologice pe baza inventiilor si inovatiilor romanesti private, cultura, dezvoltare regionala si turism. Persista inca diferentele de interpretare juridica intre MFP, ANRMAP si MJ in legislatia actuala a concesiunilor. Acestea trebuie coordonate punctual la nivelul structurii interministeriale.

B. Dezvoltarea schemei de personal a Unităţii Centrale pentru Coordonarea Parteneriatului Public Privat (UCCPPP) - în prezent în această structură subordonată Ministerului Finanţelor Publice îşi desfăşoară activitatea doar 6 persoane – care concentreaza intreaga expertiza in materie de PPP si care ar trebui sa se concentreze pe identificarea proiectele publice de investitii fezabile si oportune regimului PPP din punct de vedere financiar.

C. Înfiinţarea la nivelul fiecărui minister a unei structuri formată din specialişti in materie de PPP, care să poată identifica, promova şi coordona proiecte ce presupun încheierea de PPP din punct de vedere tehnic si financiar, in parteneriat cu UCCPPP de la Ministerul Fnantelor Publice. Acestea vor funcţiona ca departamente distincte în cadrul ministerelor, având doar atribuţii legate de PPP. Managerii acestora vor face parte din cadrul structurii interministeriale menţionate la punctul A.

Exemple in Europa: Modelele semnificative si eficiente sunt cele in care s-au dezvoltat entitati guvernamentale centralizate, avand ca sarcina principala asigurarea finantarii private pentru proiectele de infrastructura.

Cehia	Exista entitate interministeriala cu responsabilitati exclusiv PPP
Grecia	Exista unitate guvernamentala PPP si program guvernamental PPP
Irlanda	Exista entitate guvernamentala PPP
Italia	Exista entitate guvernamentala PPP si legislatie specifica
Marea Britanie	Exista entitate guvernamentala PPP
Olanda	Exista entitate guvernamentala PPP
Spania Portugalia	Nu exista entitate guvernamentala PPP; exista  proiecte implementate
Franta	Este utilizata concesiunea folosindu-se tehnici PPP

 

Rolul entitatii guvernamentale distincte PPP, conform experientei europene, consta in:

Elaborarea strategiei de PPP, in concordanta cu politicile guvernamentale si cu necesitatile existente;Identificarea domeniilor de aplicabilitate;Prin utilizarea conceptului de PPP, Guvernul poate atrage si directiona in mod controlat resurse extrabugetare;Elaborarea cadrului legislativ specific si armonizarea acestuia cu Directivele Europene;Analiza propunerilor de PPP din punct de vedere juridic, financiar si tehnic;Sprijinirea autoritatilor (centrale si locale) in procesul de selectie si de negociere etc.

Surse de finantare preconizate pentru entitatea guvernamentala PPP

BugetSurse proprii

Aplicabilitate:

Servicii "hard" : alimentari cu apa, gaz, realizari de drumuri, poduri si aeroporturi

Servicii "soft" : unitati de invatamant, spitale, servicii din domeniul protectiei mediului, energetic, inchisori, proiecte din domeniul apararii, cercetare si inovare tehnologica, TIC

Rezultat:

Cel mai important lucru care se castiga prin existenta unei entitati guvernamentale distincte PPP este cresterea capacitatii administratiilor publice de a conduce si de a negocia proiecte de succes, de interes national, eliminand dependenta acestui proces de un numar extrem de redus de persoane direct implicate.

3. Asigurarea RESURSELOR FINANCIARE pentru:

A. Achiziţia serviciilor de consultanţă, conform prevederilor legale în vigoare, în scopul elaborării studiilor şi analizelor necesare deciziei de concesionare, eventual pentru elaborarea documentaţiei de atribuire

B. Eventualele plăţi aferente contractelor de concesiune, inclusiv al celor necesare fondurilor structurale si celorlalte fonduri comunitare orientate in acest sens: JEREMIE, JASPERS, JESSICA etc.

Argumente:

A. Motivăm prima propunere prin faptul că actele normative în vigoare prevăd ca la nivelul autorităţii contractante să se înfiinţeze un colectiv de coordonare şi supervizare (CCS) –în care membrii să fie specialişti cu experienţă în domeniu. Tocmai acest lucru lipseşte specialiştilor noştri. De aceea este necesar ca, cel puţin la primele proiecte, instituţiile publice să apeleze la firmele de consultanţă.

B. Motivăm a doua propunere prin faptul că impactul bugetar este pe termen lung şi trebuie prevenită situaţia în care plăţile aferente contractului depăşesc alocările bugetare previzionate. Totul intra in jonctiune cu programarea financiara multi-anuala care se impune prin noua Lege a Responsabilitatii Fiscale.

Nu mai putin importanta este racordarea Romaniei la proiectele majore finantate cu fonduri comunitare.

IV. Comunicarea si lamurirea intelegerilor eronate referitoare la PPP si Concesiune - componenta de baza a Strategiei Guvernamentale

Desi participarea partenerului privat in planurile de viitor ale unei Autoritati Publice legate de infrastructura sau de furnizarea unor servicii nu reprezinta o noutate, absenta unei largi diseminari a rezultatelor si experientei in acest domeniu conduce la unele conceptii eronate privitoare la PPP/Concesiune. Dintre acestea, cele mai raspandite ar fi :

A. Principalul beneficiu pentru Autoritatea Publica al unui PPP il reprezinta evitarea creditului

Este o concluzie eronata. Cu toate ca partenerul privat este cel care va asigura finantarea serviciului/lucrarii, Autoritatea Publica este ultimul responsabil pentru re-plata banului imprumutat de partenerul privat in scopul indeplinirii contractului. Desi partenerul privat va beneficia, fara indoiala, de cateva avantaje ale unui PPP/Concesiune si Autoritatea Publica nu va avea povara unei datorii financiare, ceea ce poate fi un motiv serios pentru un PPP/Concesiune, adevaratele beneficii ale unui parteneriat rezulta din cresterea eficientei si inovatiei care sunt posibile prin introducerea competitiei.

B. Autoritatea Publica poate obtine finantarea unui proiect in conditii mult mai avantajoase decat o poate obtine un partener privat

Este doar partial adevarat. Desi Autoritatea Publica beneficiaza de un tratament privilegiat in relatiile sale cu bancile finantatoare, libertatea lui de miscare este limitata la un nivel de indatorare care, cu siguranta, va fi intodeauna folosit in domenii de stricta necesitate. Exista situatii in care partenerul privat, daca intra in piata finantatorilor, sa poata obtine banii in conditii avantajoase. Pe de alta parte nu trebuie neglijata nici contributia lui, in afacere, cu capital propriu si nici posibilitatea refinantarii rapide atunci cand este cazul. Astfel, asa cum evitarea creditului nu trebuie folosit ca argument esential in favoarea unui PPP/Concesiune, nici aparentul cost mai scazut al finantarii obtinuta de Autoritatea Publica nu trebuie folosit ca argument impotriva PPP-ului/Concesiunii.

C. PPP-urile/Concesiunile sunt folosite, in principal, pentru proiecte de infrastructura

In timp ce PPP-urile pentru infrastructura tind sa devina tot mai vizibile, statisticile din tarile in care acest concept este avansat demonstreaza ca aproape 60% din totalul unor PPP-uri/Concesiuni in care Autoritatea Publica locala este implicata se deruleaza in domeniul furnizarii unor servicii.

D. Autoritatea Publica pierde controlul asupra serviciilor in cazul unor aranjamente PPP

Este o perceptie gresita. In fapt, un contract PPP/Concesiune confera Autoritatii Publice mai multa autoritate in controlul serviciului decat ar fi avut-o in cazul pastrarii acestui serviciu in-house.

E. Exista angajati ai Autoritatii Publice care vor pierde in cazul unui aranjament PPP/Concesiune

Problemele sociale sunt atent scrise si negociate intr-un contract PPP/Concesiune. Datorita clauzelor contractuale, partenerul privat va angaja personalul Autoritatii Publice implicat in serviciul transferat, in conditii similare de salarizare si beneficii. Este garantata, astfel, succesiunea contractelor de munca. Exista si solutii pentru cazurile in care partenerul privat va efectua reduceri de personal din diferite motive. Nu se iau in discutie abaterile disciplinare sau cele care contravin legislatiei specifice in vigoare.

F. Orientarea partenerului privat spre o rata ridicata de profit va conduce la cresterea costului serviciului

Orientarea spre profit a partenerului privat in cadrul unui PPP/Concesiune trebuie sa aiba in vedere ca acest profit trebuie obtinut prin cel mult mentinerea costurilor existente, daca nu la costuri mult mai mici. Aceasta se poate obtine prin cresterea productivitatii, prin achizitii la pachet, inovatii in tehnologie sau management, folosirea unui personal administrativ centralizat sau venituri crescute prin extinderea si imbunatatirea serviciilor. Exista cazuri in care utilizatorul final este dispus sa plateasca mai mult pentru un pachet largit de servicii si pentru calitatea lor sporita, pachet oferit de partenerul privat.

G. Calitatea serviciului va scadea intr-un aranjament PPP/Concesiune

Partial adevarat. Poate fi adevarat doar in cazul unei lipse a competitiei. Asa cum am mai mentionat, in acest caz va exista practic un transfer de monopol, de la Autoritatea Publica catre un partener privat. Afirmatia nu se verifica si in cazul unei competitii reale, unde fiecare posibil partener privat va veni cu solutii novatoare, cu reduceri de costuri si cu nivele de servicii suplimentare si calitativ si cantitativ, pentru a putea intra in contract cu Autoritatea Publica.

H. Parteneriatul este folosit doar ca o reactie la scaderea resurselor unei Autoritatii Publice

In timp ce combinatia dintre cresterea reala a cererilor de servicii si diminuarea resurselor unei Autoritati Publice necesita gasirea unei alternative fezabile la furnizarea serviciului, este important de retinut ca un parteneriat cu o Autoritatea Publica este privit de catre sectorul privat ca o modalitate eficienta de a face afaceri. Serviciile, indiferent ca sunt publice sau private, sunt cel mai bine livrate de catre specialisti, care lucreaza altfel decat angajatii in-house preocupati doar de operare sau sunt concentrati pe doar cateva obiective.